编者按：随着电力市场的发展，监管的重要性日益体现。在这个技术和经济环境日益变化的年代，国外对于电力市场的监管讨论也从未止息，近日美国业界又爆发了一场关于美国电力市场监管的讨论。本文的作者系美国前电监会副主席。文章首先阐明电力市场改革完全是一个实用性问题，并且把美国目前的“公共事业监管”模式分为三种(为了便于理解，小编将其分为两类——“资产拆分”和“财务拆分”)，不同的模式对于各州实现其政策目标的难易程度是不同的。一个州要根据自己真实目标选择适合于自身的公共事业监管模式，并且坚持到底。同时确保各种监管模式不“走形”，针对不同的公共事业监管模式的存在问题，作者提出自己建议。

一、引言

目前关于电力政策的争论同历史上改革阶段的动荡情况如出一辙。因此了解当时的历史可以帮助各州选择他们的前进道路。20世纪90年代，美国公用事业管制模式发生重大变化。当时，联邦能源管理委员会(FERC)正在对长达十余年的天然气生产、运输、销售等方面管制模式改革进行收尾工作。1992年，美国国会通过了《能源政策法案》，显著改变了对原油和成品油管道的管制情况。电力方面，FERC在1996年颁布了第888号法令，在努力确保开放国家输电基础设施上实现了重大突破。

美国各州内部对公共政策的辩论也是众说纷纭。20世纪90年代是各州电力事业改革的全盛时期。即使是在几乎不可能在早期就采用改革政策的北达科他州的新建机构中，我也未能避免这场争论。我个人对于公共政策的论点与我家乡北达科他州的立法依据不谋而合。委员会研究了改革，并在白皮书中探讨了这一点。作为一项公共政策，它激发了我的兴趣，但是北达科他州需要进行全面改革的观点并未说服我。作为一个哲学上的保守派，更自由的市场、更自由的竞争、消费者更自由的选择引发了我的共鸣。但是作为一个注重操作性和实用性的保守派，我更倾向于支持一个实际运转的系统。像几乎与所有电价低于平均电价的州一样，北达科他州没有描绘出自身的价值主张。我自己的想法是，“我们的电已经非常便宜，那改革又有什么意义呢?”。最终，相邻的蒙他拿州的改革被一致认为以失败告终，而加州能源危机也似乎佐证了北达科他州的观望做法是正确的。

类似的争论在全国各州都在进行。电价低于平均电价的州或地区倾向于保持现行的制度。电价高于平均电价的州则去寻求不同的途径，希望通过高效的市场为消费者提供红利。对此值得注意的是，决定各州电力事业是否改革的往往不是一个理论问题，而是一个实际问题(这里所说的“改革”，我指的是现在美国东海岸和德州普遍存在的完全自由地选择零售商、非捆绑式地输配电、商业性地发电等模式)。尽管这种争论往往会被赋予在“市场”和“垄断”之间进行哲学选择的标签，但现实却经常被固定在公共政策选择的理论中。公用事业向消费者提供可负担得起的电力，市场红利并不能取代对受管制公用事业的政治支持。

无论是在过去还是现在，有一些学者认为在完全拆分电力事业和放开零售选择的背后是一个单纯的学术问题。但是我认为，公共政策决策者的主导动机是纯粹的实用性(编议者注：功利主义和实用主义)。那些选择改革的州的官员与没有这样做的州的大多数官员没有什么出发点上的不同。当时各个州都在追求同样的目的：便宜的电力。认为已经拥有便宜电力的州没有必要改革，认为电力不够便宜的州就进行了改革。20年后的今天，发电商真正看到的是：单纯忠于市场理论，强调改革就是在“市场”和“垄断”之间做选择的想法是多么不堪一击。在各州，正如上世纪90年代一样，这场争论的本质仍然是公共事业理论指导下的实践情况。换句话来说，最终决定选择的关键是诸如多样性、可购性、创造就业机会等政治性目的，而非单纯的经济学理论。

近年来，改革各州似乎正在溯回到一个准管制(quasi-regulated)的批发市场，这反映了各州预期成果的演变。二十年前，各州都以追求更实惠的电力为目标。今天，许多州都在追求其他公共政策目标，如鼓励州内工作、推广“绿色”能源或其他政治上的优惠资源、减少碳排放、向州和地方政府提供大量税收等。本文不会褒贬这些州的努力，而是客观清晰地指出当前电力政策的驱动因素。事实上，各州政府和监管机构对批发电力市场的监管力度某种形式上持续提高，同过去二十年来推动电力公共政策的因素是一致的，并没有发生背离。对许多人来说，一个“更自由的市场”从来都不是终极目标，市场只是一个工具，获得可负担的电力才是目标。目前的市场仍然追求可负担的电力，但许多州的市场设计者不再将其视为唯一目标。我们有时会听到一些声音谴责市场没有提供人们想要的东西，这是因为这些市场设计时只考虑提供可靠、可负担的电力，而忽略了例如创造就业机会、保证税收、促进政治上受欢迎的发电资源等其他因素。政策制定者和官员目前已经转变了他们的目标，是时候考虑合理的前进道路了。关于此的讨论将使本文的核心。

二、州公用事业公司监管模式

作为参考的框架，各州采取的公用事业公司监管模式主要有三种：(1)传统双边市场模式，(2)联合调度市场模式，(3)行政重组市场模式。传统双边市场模式和联合调度市场模式又可以被称为“财务拆分”市场模式，原因在于采用这两种市场模式的州公共事业公司发电、输电和配电资产一体化，只是对各个环节的财务进行分离;行政重组市场模式又可以被称作“资产拆分”市场模式，原因在于各州要求对公共事业公司的发电资产进行剥离，相关的财务也自然进行分离。

2.1 传统双边市场模式

顾名思义，在20世纪90年代之前几乎所有州都采用这种传统的方式来构建和管理其公用事业公司。在东南部和西部大部分地区，这种管理模式现在仍被广泛接受。它由垂直一体化的垄断公司组成，主要通过发电、输电和配电资产一体化(编译者注：各环节财务分开，采用这种模式的州被称作“财务分离”州)的公用事业公司为客户提供服务。在这个框架下，州政府比联邦政府发挥更多行业监管的作用。监管各公司综合资源规划(编译者注：类似于国内的五年电力规划)，成为州政府基本职能。电力批发交易并不通过有组织的能量市场，而是通过双边交易进行。

2.2 联合调度市场模式

这种模式保留了传统双边市场模式的许多特点，如允许垄断特许经营、发电为公用事业公司所有并继续监管综合资源规划。双边和联合调度市场模式最主要的区别在于，在联合调度市场模式中，各州授权它们的公用事业机构来控制其输电系统的运行，并由FERC管辖的独立系统运营商(编译者注：ISO)，通过运行优化调度模型(编译者注：在现货市场中)来调度发电资产，以确保调度的可靠性和最低成本运行。而在发电、输电和配电资产产权和财务拆分关系上与传统双边模式一致。这种模式已被广泛应用于整个中西部、中部平原各州、加利福尼亚州和南部部分州。中部大陆独立系统运营商(MISO)、西南电力库(SPP)和加利福尼亚州ISO(CAISO)都是典型的代表，在PJM和新英格兰地区内部经营的某些州也是联合调度市场模式(采用这种模式的州也被称作“财务拆分”州)。这种模式下的公用事业仍然受到州政府的一些监督(例如资源采购情况、资源充足情况)，但这些公用事业也参与了日前和实时电力市场，整个市场由联邦能源管理委员会依照《联邦能源法案》进行全面监管。

2.3 行政重组市场模式

这种模式在上世纪九十年代被推行全面市场改革的州所采用。采用这种模式的州完全解除了其公用事业的捆绑，在许多情况下要求公用事业公司剥离其发电资源。采用这种的模式的州公共事业公司因资产拆分，所以这些州被称作“资产拆分”州。虽然配电业务仍然是受监管下的垄断业务，但消费者可以自由地选择零售商(已经被FERC批准或已经向其注册)来获取电力供应。在运作正常的行政市场中，发电商作为批发商，依赖价格信号来决定投资的地点和停运的时间。这种模式在东北地区、中大西洋地区以及德州都被广泛采用。它也是PJM、纽约ISO、新英格兰ISO和德州电力可靠性理事会(ERCOT)的主要管理架构。由于完全采用这一模式的各州完全放弃了其他两种模式中存在的州政府监管综合资源规划权力(编译者注：类似于政府和监管机构放弃国内的规划和项目核准权)，所以这些地区通常采用独立于FERC管辖权的容量市场，来解决由于缺乏州政府监管而在能源市场造成的成本无法回收问题。

2.4 比较分析

这三种市场模式在过去二十年的时间里非常稳定。虽然近几年来，某些州从传统的双边市场模式跃升为联合调度市场模式，某些州则转向了更传统的模式，但几乎没有任何州从传统的双边市场模式或联合调度市场模式转向行政重组市场模式。

相反地，在过去的几年之间已经出现了从行政重组市场模式退回的趋势，这些转变是隐性存在的。虽然有些州有时会对从重组行政市场模式明确转向传统模式进行公开讨论，但这些公开的讨论和辩论不能够修订规则。

这种现象我称之为“隐性再监管模式”，佐证它的例子有很多。从核电机组可获得数百万美元资助补贴的伊利诺伊州和纽约州，到能量市场和容量市场中的定价基础受到大量场外合同威胁的新英格兰和中大西洋地区，这些地区批发市场的功能受部分州政府的干预影响将会失调(受部分州政府的干预影响)，甚至将会背离FERC所维护的市场公平合理的标准。FERC已经认识到这些由州主导的电力方针对整个电力政策环境的重大挑战，所以最近举办了一次技术会议来探讨这个问题。

面临着众多变化，是时候考虑去制定一套管理准则或者确立一个立法者和监管机构继续坚持的框架了。

三、监管(regulatory)建议

与美国任意一项电力政策一样，政策制定者发表全国性的广泛声明是非常困难的，因为电力本身就是高度区域性的。每个州的监管制度和目标不同，每个州的电力生产资源基础也都不同。尽管出现了一些分拆电力公司不同职能的重大尝试，但电力行业的性质仍然受到公用事业的历史遗留投资的深远影响，这些投资是区域性的而非国家性的。鉴于此，本文根据全美各地存在的州公用事业监管模式，提出了对各州的监管建议。尽管各州之间的差异很大，但由于选择了不同监管模式(regulatory model)，各州所面临的挑战会或增或减。

3.1 对所有州的共同建议

3.1.1 配电资产价格设计是关键

不管什么样的监管结构，各州仍然要对配价格设计和成本回收保持监管。随着太阳能屋顶系统等分布式能源资源(distributed energy resources，DER)的快速发展，各州应更加注重评估其配电价格结构是否能充分反映不断变化的情况，是否能促进公平公正及配电网的持久创新。

虽然全面零售净计量等过补偿配电价格设计对于分布式能源资源(DER)是一种福音，但是这些机制却利用价格歧视将用户区别对待，进而产生大量的补贴，因此不是一种长久之计。如果用户仍然连接电网并从中受益，那么必须有一个充分的机制来补偿该电网的所有者和运营商。从这个角度看，电信行业里发生过类似的事情。与今天的配电价格设计相似，在AT&T[1]拆分之后，拆分形成的地区贝尔运营公司的价格结构存在着很多“暗补”。最明显的“暗补”之一是长途服务通过“接入费”补贴当地服务。新技术的出现绕过了这种“接入费”而迅速发展，地区贝尔运营公司成本得不到合理补偿最终退出历史舞台。新进入者可以通过“暗补”制度大量套利。为了应对这种经济扭曲，各州最终被迫将存在于垄断公司内部的“暗补”变“明补”。

现在同样的事情出现在配电价格监管上。最合理的做法是让各州接受“固定加变动”的价格结构设计理念。也就是说，各州应该要求公用事业公司将网络服务的固定成本纳入固定价格，将可变服务成本纳入可变价格。这不仅可以确保配电公司完全回收成本(使投机者也合理缴纳配电费)，同时促进配电公司考虑了分布式能源资源和能量效率后，在用户的选择上更加中立。

3.1.2 确保你的州不要落入“一次一片”的陷阱

曾经有一首名为“一次一片”的歌曲讲述了通用汽车装配线上一名员工经历数十年偷汽车的故事。这名员工非常想要一辆凯迪拉克，因没钱购买于是决定在几十年的职业生涯中一次偷取一个零部件。最终这辆由数十年偷来的零件组装成的汽车在外观和功能上都十分荒谬。

监管机构和政策制定者应当注意到美国目前的电力公共政策的顶层设计(编译者注：与各州“土”政策目标)并不兼容。今天，在不同地区有各种各样的政策，包括：建设某种形式的“市场”、碳定价制度、可再生能源配额制、可再生能源补贴制度、需求侧响应补贴或储能补贴、零排放补贴、生产税收抵免、投资税收抵免、能效补贴、退出市场直接补贴、《公共事业监管政策法案(PURPA)》指令等等。在某些点上，这些政策可能相互抵触。此外，配电网创新也影响批发市场的发电和输电;不能孤立地看待系统各部分，并期望各部分无缝衔接运行。因此，政策制定者就必须仔细综合权衡各个方面。

3.1.3 明确地定义你的目标

此部分是之前建议的补充。为了防止各州随波逐流，各州需要考虑其真正的目标：是为了碳减排吗?如果是，那么就应该提高可再生能源占比。而削弱核电的水平，抑制水电投资，强制零排放能源退出市场则非明智之举。如果你的州是传统双边市场模式，你不希望永远运行一个疲软的现货市场，并以供电稳定和经济性为目标，那么考虑到在低价期间引入稳定的增长利率来对冲以后不可避免的价格上涨是一种不错的选择。你的目标是需求侧价格响应，那么就要考虑过度补偿的需求侧响应集成商是否真的比让用户直接参与现货市场要好。如果在政府、监管机构和受监管的团体中，没有通过讨论形成明确政策目标，政策的制定最终很有可能走向“一次一片”的混乱局面。

3.2 对“财务拆分”州的建议

当一个各州的电力政策目标不再是电源投资最小化，而是寻求电力资源综合优化配置，选择公共事业继续保持“财务拆分”(即采用“传统双边市场模式”和“联合调度市场模式”)相较于在“资产拆分”模式(即采用“行政重组市场”模式)具有一些值得注意的优势。首先，“传统的双边市场模式”和“联合调度市场模式”存在内在一致性。“财务拆分”州可以综合地利用电力政策来追求各种目标。例如，一个州根据自身需求估值市场外资源，规避对某种特定燃料的过度依赖，鼓励电网边缘技术创新，当市场价格和资本成本较低时鼓励投资进而规避高市场价格和资本成本的风险，促进燃料多样性，通过某些电力政策稳住或者创造就业，推动电动汽车的发展。采用“联合调度市场模式”的州会给消费者带来许多好处。除了在资源决策上能保持控制和提高决策透明度外，各州还可以享受广泛区域资源联合调度带来的成本效益。这些更传统的监管结构并未面临着“行政重组市场模式”中存在的危机，尽管如此，监管机构仍需要评估以下几点。

3.2.1 创新监管模式，如基于绩效的价格制度、投资回报管制、价格上限管制

“电网边缘”技术创新激发了智能电网、新的发电和储能技术，这使得传统的电力公司将陷入一种不利的境况：这些公用事业被束缚于传统的大电网成本监管框架下，因各种监管的限制，无法创新。再次回到电信行业上吸取的经验教训，在技术变革的时代中解决网络行业问题的方法不仅是简单的服务成本监管，更应当寻求监管方法，诸如投资汇报监管或价格上限监管。如果监管结构合理，那么它将保证服务质量，提高企业经营效率，促进公用事业公司自主创新和竞争。

3.2.2 赋予消费者更多的选择权

虽然近来公用事业公司重组趋势已不盛行，但毫无疑问，今天的消费者更倾向于需求侧的选择和控制，尤其是年轻的消费者以及以可持续发展为目标的企业。电力工业提供了消费者期望的可靠性。历史证明价格是电力这种商品的主要特征。但是越来越多的证据显示出不同类型的消费者对公共事业公司的服务有不同的要求。有些消费者注重价格承受能力，有些消费者注重供电稳定性，有些消费者青睐于某种特定的发电类型，有些消费者是DER、电动汽车和新技术的青睐者。当面临着各式各样的用户需求，垄断性公用事业应该创造性地思考如何为满足这些需求，而不再是仅仅提供电力。同样地，监管机构也应该思考如何适应这些变化，而不至于陷入僵化的服务成本监管模式。

3.2.3 超越PURPA

虽然《公共事业监管政策法案(PURPA)》的制定年代已经很久远，但它在今天产生了很大不良影响。在没有成本竞争、实用规模的可再生能源项目的概念的时代，该法律旨在促进新兴技术的发展。事实上，PURPA滥用案例越来越多。其中，不考虑新建电源项目是否被需要，是否对系统运行有害以及是否会损害消费者利益等因素，开发商试图通过将无竞争力的电源项目分切成较小的“合格项目”，从而迫使垂直一体化的公用事业公司接受。虽然曾经PURPA一定程度上促进了发电竞争，但今天PURPA经常被滥用破坏公用事业和监管机构制定的合理、竞争性的综合资源规划决策。作为一项权利，PURPA已经发展到了其立法主旨的对立面：造成不利于消费者的竞争。虽然PURPA法案的大部分修改权利属于美国国会(而且在较小程度上是FERC)，但是各州至少可以通过定价手段抑制大量吸血补贴的项目，从而减少消费者不必要的损失。

3.3 对“资产拆分”州的建议

一个州可以自由选择上述三种公共事业监管模式之一。它可以像德克萨斯州一样完全重组;也可以像加州一样，在有组织的市场中保留垂直一体化的公用事业;更可以像佛罗里达州一样，保持双边市场下的垂直一体化组织状态。但不论选择哪种模式，改革都不可能一蹴而就。所有进行改革的州都应该避免改革名不符实——既搞市场有同时又搞州主办的市场外资源配置。如果一个州倾向于FERC主席谢里尔˙拉弗勒所说的“计划外放松管制”，那么这个州将不会收到好的市场建设结果。正如自由评论家Jim Hightower所说“既市场又计划只会是死路一条”。在这种情况下，独立发电模型可能是马路杀手。多年来，东部容量市场中“资产拆分”州一直在做一些可能损害“重组市场模型”的行为。这些行动在范围上似乎微乎其微，但与电力业务中的许多事情一样，它正在改变产生越来越大的影响。目前，“资产拆分”州正在考虑从具有商业发电机的市场中购入大量发电容量。因此，干预行动带来的影响已经到了我们不能再无视这些变化的重要时刻。

3.3.1 保持真实的模式

每一种监管模式都有着自己的优势。行政重组市场模式的优点之一是发电资产投资的风险不再只是消费者的风险，相关投资者也分担了一定的风险。因此，重组模式使投资者面临利益和风险共担的状态。我认为，各州领导人有义务避免市场重挫，同时保护投资者。

3.3.2 如果你不能真真地坚持你的模式，至少应该在做决策时应该慎重

谈到这一点，我是在强调“资产拆分”公用事业公司与“财务拆分”公用事业公司的区别，而不是一般观点认为的“市场与监管”。市场和监管之间长期存在错误的对立观念。所有的电力市场都处于受监管的体制中，唯一的区别是这些市场受管监管度有多少。因此，如果一个州选择退出“行政重组”改革，那也不能说这个州拒绝了市场。的确，各州有更适应其自身的方式实现积极的资源选择。竞争性长期电力购买协议(PPA)和双边合约也只是一种可能的情况。

目前含有容量市场东部各州的市场监管结构并不能满足各州的容量需求。如果容量市场不能获得足够的容量，这些州就会削弱了容量市场，相关的商用机组也会因盈利不足而退出。目前，在确保市场正常运行和电源资源充裕性的前提下，实行容量市场东部地区似乎正在试图利用市场成员共同决策制度探究各州监管模式选择的影响。虽然我赞扬他们在探究新方案上付出的努力，但我很怀疑将管理性竞拍分为州赞助的资源和竞争性资源是否会得到成功。这种监管结构的复杂性是显而易见的。将更多的拍卖形式加入到当前的市场结构中最终会危及市场安全。

我支持各州采取更直接的方式来“拥有”自己的电力政策。各州应慎重考虑资源招标决策的影响，这可能会导致“行政重组市场”看起来更像“联合调度市场”。

四、结论

成功的电力批发市场特点之一是满足安全约束的经济调度。它站在消费者利益角度使得全市场发电资源高效利用。各州对于资源政策的控制并不妨碍其实现安全经济调度。事实上，安全经济调度与基于资产的稳定价格(输配电价)相结合，使得公用事业公司能够在资产寿命周期中回收成本。它还使各州公开地追求多样性、弹性、碳排放限制、创新或在特定地点建立特定资源等目标。各州需要明确他们的目标，并承担起追求这些目标的责任。

很明显，如果政策制定者能坚持合理的监管制度框架可以为消费者带来利益。“坚持”这一点很重要。尽管保持重组市场的所有好处，同时选择发电赢家和输家，这样的想法很诱人，但是我觉得这只是一个不可能实现的美好想法。很多原因促使一个州想要对它的电源资源施加更多的控制措施，这些控制措施中很多都是合法的。但是所有的措施都应当是须经过深思熟虑而非随意去做的。

如果一个州希望对电源资源施加强有力的监管，那么使用传统的“双边市场模式”或“联合调度市场模式”优于现在普遍流行的“行政重组市场模型”。

如果一个州想要继续采用“行政重组市场模式”，就需要坚定这个模式，并且忍受“周边市场”解决方案的诱惑或其他州电源政策的影响。如果一个州不能保证其民众、官员、公用事业公司、监管机构和市场成员能够抵制“周边市场”解决方案的诱惑，那么这个州必须考虑“行政重组市场模式”是否真的合适。考虑到公共选择理论的诱惑、正在进行的电力过渡时期以及电力政策对政府治理的重大意义，坚持行政重组的市场模式可能是非常困难的。并且对重组行政市场的任何变更都必须根据各州实际情况进行审查、分解和决策。

原标题:监管和市场：如何化解一致性危机？