从顶层设计层面打通

生态保护补偿面临的“中梗阻”

 ——专家解读《关于健全生态保护补偿机制的意见》

《中国电力报》记者 朱怡

    《关于健全生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）于近日印发。事实上，“生态保护补偿机制”并非首次提出。此次政策亮点在于实现“谁受益、谁补偿”原则的依托不再是政策的呼吁，而是有了实实在在的抓手，明确了责任主体、目标任务以及补偿办法等。

      “《意见》发力方向具有很强的针对性，标志着各方期待已久的生态保护补偿机制顶层设计获得重大进展。”水电水利规划设计总院副院长龚和平在接受记者采访时表示，《意见》的提出，旨在通过切实可行的机制建设，从顶层设计层面打通当前生态保护补偿面临的“中梗阻”，探索建立多元化生态保护补偿制度体系。它彰显了我国在生态文明建设中的科学和法制精神，其意义和影响都将是深远的。

权责统一 推进横向生态保护补偿

    “坚持‘谁受益、谁补偿’原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度。”早在2013年年底，党的十八届三中全会曾明确，将实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。

    煤炭加工利用协会理事长张绍强告诉记者，有序推进生态补偿制度建设两年来，取得了阶段性进展。但生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制有待完善。

    “水电行业开展‘干流开发、支流保护’的流域生态保护探索已经有好多年了，主要难点是相关政策、法规、标准和机制不健全。”水电水利规划设计总院环境保护部副主任薛联芳表示，此次文件内容的重点是强调了体制机制创新，包括生态保护补偿资金征收、分配、监测、评估、交易等，具有较强可操作性。

    “目前多元化补偿方式尚未形成，基金来源单一，从受益部门、企业和单位，乃至跨地区、跨省份得到的补偿较少。此次《意见》尝试‘啃硬骨头’，是难能可贵的。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠认为，明确提出要推进横向生态补偿是《意见》的一大亮点。他指出，从补偿关系看，生态补偿分为纵向补偿和横向补偿，前者强调中央政府的职责，后者强调谁受益谁补偿。在现实操作层面，前者更容易，后者更难。

    针对该问题，《意见》明确，研究制定以地方补偿为主，中央财政给予支持的横向生态保护补偿机制办法。鼓励在具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害或威胁严重的典型流域开展横向生态保护补偿试点。

    记者注意到，《意见》还提出了目标任务：到2020年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系。

    龚和平坦言，离《意见》提出的目标只有四年多的时间，总体来看，任务标准较高，完成起来压力较大。

    “《意见》的出台是全面深入推进生态文明体制改革的具体措施。有了政策保障，加上有关部门和企业的积极配合、广泛参与，完全有信心到2020年建立起符合中国国情的生态保护补偿制度体系。”谷树忠认为，制度体系的建立健全不可能一蹴而就，需要科学、有序地推进，更要注重实效，决不能为建立制度而建立制度，关键在落实，关键看实效。

试点先行 强化组织领导和督促落实

    今年的《政府工作报告》提出“健全生态保护补偿机制”，重视还体现在对试点实践与创新的鼓励和引导上。在有关部门的指导和推动下，一些省区已在大胆探索，稳步推进跨地区、跨流域生态保护补偿机制建设，并取得了积极进展和初步成效。

    龚和平介绍，2011年以来，安徽、浙江两省在新安江流域开展水环境横向补偿试点，净化上游水质，对下游调咸，流域水环境质量稳中趋好。今年3月21日，广西壮族自治区与广东省签署了九洲江流域水环境补偿协议。根据协议，流域上下游省区将明确治理目标和措施，协商建立“联防联控、协力治污”机制。

    “在实施中应加强生态补偿监管工作，变一般转移支付为专项转移支付，杜绝之前在少数试点地区出现过的生态补偿资金被任意挪用的情况。”张绍强指出，《意见》进一步体现“受益者付费，保护者得到合理补偿”的运行机制。“生态补偿”和“损害赔偿”将一一对应，稳妥有序开展生态环境损害赔偿制度改革试点，并建立用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。

    生态保护补偿，说易行难。薛联芳表示，要确保《意见》真正落地并产生实效，除了规范、稳定、配套的制度体系外，还要有推动制度正常运行的“动力源”，即要有出于自身利益而积极推动和监督制度运行的组织和个体，包括中央和地方各级政府、流域生态保护的各参与方和受益方等，需要建立科学的监测和评估体系。

    除此之外，生态价值评估标准滞后是我国生态补偿面临的另一难题。“补偿肯定是要有标准的，标准从哪里来，就是要依靠生态服务和价值。这就要求加强生态系统服务价值评估理论和方法的研究，尽快出台生态价值评估规范化。此外，要明确生态系统、生态空间的产权主体。” 谷树忠说。

    对此，龚和平建议：一是根据生态功能区定位和区域特点，有针对性分区域建立科学的定量目标（考核）指标体系，指标客观，便于获得，可对比，操作性强。二是要有严谨考核制度，奖惩到位。三要严格监管，创新监管方法，加大信息公开力度，发挥社会监督作用。