原标题：【拉美研究】崔守军：中巴能源合作前景展望

作者系中国人民大学拉美研究中心主任、博士生导师，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

关键词：能源合作 巴西政治“再平衡” 直接投资 风险防范

内容提要

中国和巴西分别是东西半球最大的发展中国家，能源合作成为驱动两国政治经济关系快速跃升的主要驱动力。在过去十年中，中巴能源合作取得了积极的成效，能源贸易和能源投资快速增长合作领域不断拓展延伸。2016年，巴西政局经历大动荡和“再平衡”，特梅尔总统上台后所推行的一系列自由化经济改革，客观上有利于巴西国内投资环境的改善。虽然目前巴西政治转型尚未完全结束，但长期以来影响巴西能源开发的“资源民族主义”情绪趋于淡化，而务实主义的外资吸引政策和投资便利化安排为中国企业进入巴西能源市场提供了难得的“机会之窗”。

中国和巴西分别是东西半球最大的发展中国家，同属崛起中的重要新兴经济体。依托经济全球化趋势和各自进取性的全球战略，中国与巴西之间的能源合作成为驱动两国政治经济关系快速跃升的主要驱动力.中国是世界上最大的能源消费国，而巴西是能源禀赋丰沛的拉美大国，中巴两国之间的能源合作具有天然的互补性和战略性，发展潜力巨大。

能源合作是中巴经济合作的战略支撑点之一，在中拉整体合作的框架下取得了长足的发展。2016年是巴西局势动荡、分化和重组的一年,政治局势的变化必然带来能源政策的调整，中巴能源合作也呈现出一些新特点和新动向。未来，巴西的能源政策改革将使其更加开放和自由化，长期以来影响能源开发的“资源民族主义”情绪趋于淡化，让位于务实主义的外资吸引政策。投资便利化的安排为中国企业进入巴西能源市场进一步拓展能源合作提供了难得历史机遇。

1中国与巴西能源合作的新进展

根据美国能源情报署（EIA）的数据，巴西是世界第八大能源消费国和第九大石油生产国。在过去的十年中，由于巴西经济的快速增长，其能源消耗总量增加了逾1/3。2015年，巴西国内石油产量为253万桶/日，其产量仅次于委内瑞拉位居拉美第二位，占到全球总产量的3%。根据巴西国家石油天然气和生物质能管理局（ANP）最新公布数据，2016年，巴西石油产量不断增长，同年12月达到267万桶/日。其中位于桑托斯盆地（Santos Basin）的卢拉（Lula）产油区块的产量为71万桶/日，突破历史纪录。

国际能源署（IEA）预计，未来巴西石油产量将稳步攀升，2021年将达到340万桶/日。从石油储量上看，截至2015年底，巴西石油探明储量为130亿桶，占全球总储量的1.9%，并不是十分突出。然而，深海油气资源的大量发现给巴西带来“潜力增长空间”。2007年，巴西国家石油公司（Petrobras）宣布在桑托斯盆地地区发现了约50~80亿桶的油气资源储量，英国石油公司（BP）估算其总储量为120~130亿桶，这是自哈萨克斯坦发现超大型喀什甘油田以来全球发现的最大油田。据估计，在巴西整个盐层下的区域，可开采的石油和天然气储量总规模接近560亿桶油当量（Barrel of Oil Equivalent，BOE），巴西成为南美洲地区油气蕴藏仅次于委内瑞拉的国家。

巴西不仅在常规能源方面取得突破，其新能源的开发利用也世界领先。凭借其资源优势，在能源多元化战略的指导下，巴西在生物质能领域取得了长足的进展。巴西是世界上最早使用生物燃料的国家，也是世界生产和消费燃料乙醇最多的国家之一，约占世界产量35%，巴西的生物能源在能源消费结构中的比重为13.6%。2015年，巴西政府计划将汽油中的乙醇含量提升到27%，以进一步减少对石油的依赖度。此外，巴西还大力发展水电，水电占到全国电力供应的80%。从巴西的能源消费结构看，2016年，可再生能源在巴西能源消费结构的比重已经占到43.2%，未来还将进一步提升。

近年来，中巴石油贸易关系发展迅速，已成为新兴国家经贸合作新典范。目前，巴西是中国第十大贸易伙伴，也是中国在拉美地区最大的贸易伙伴。自2009年起，中国取代美国成为巴西最大的贸易伙伴。石油贸易是中巴经济纽带的重要支柱，近年来巴西在中国的能源供给中的地位稳步攀升。2000年巴西对中国的原油出口量仅为23万吨，2016年已增长到1914万吨，占中国原油总进口量的比重从不到1%上升到5%。鉴于中国的原油对外依存度已逾60%的严峻形势，加强中巴石油贸易合作有利于减轻对中东石油的依赖，实现进口来源的多元化。

尽管受到金融危机影响，大宗商品价格持续下滑，巴西经济不景气，但两国双向投资仍有所发展，尤其是中国对巴西投资迅速增加。21世纪的前十年，中国对巴西投资稍显不足，2010年以后则呈现出了巨大活力。2010年被认为是中国企业发现巴西之年，开始将巴西看作具有潜力的对外投资目的地。在最初的这一时期，中国开始将资金投向与巴西对华主要出口产品直接相关的项目。例如，在石油和天然气领域，2010年中石化斥资71亿美元收购西班牙雷普索尔石油公司（Repsol）巴西业务40%股权。这些投资与当时中国企业的国际化进程相吻合，多家中国企业在世界各地收购了与自然资源开发相关的资产。

2015年是中国企业投资巴西的拐点之年，从金额上看，2014年中国企业对巴西的投资金额共计20.4亿美元，而2015年增长到93.8亿美元。中国投资者进入了巴西的发电和输电领域，国家电网和三峡集团等企业中标了巴西水电站和输电线路的建设及（或）收购项目。从投资项目分布看，能源产业是中国企业投资的主要领域，2014年和2015年的投资金额分别为16.3亿和76.2亿美元，各占当年投资金额80%和81%（图1）。在经济层面，由于巴西货币雷亚尔的贬值使巴西能源资产变得更富有吸引力，为那些具有战略眼光而并不只专注短期利益的中国企业开启了难得的机会之窗。

在政治层面，中国最高领导人对巴西的正式访问也促进了投资活动的开展。2014年7月，中国领导人访问巴西，2015年5月，中国领导人访问巴西，政府间关系的密切强化了企业界之间的合作。未来，随着巴西经济的复苏，可以预见中国投资者将越来越多地参与巴西经济建设。

2巴西政治“再平衡”及其影响

2016年是巴西政治局势深陷危机的一年，巴西时任总统罗塞夫由于被弹劾而被解职，副总统特梅尔继任总统，这标志着一个旧政治时代的终结，也预示着一个新政治时代的开始。巴西国内日益加深的经济危机是政局激变的深层原因，而政党纷争又引发了社会局势的动荡。目前巴西国内政局仍处在一个“再平衡”的过程之中政治转型尚未完全结束，政治“再平衡”进程对巴西的投资环境产生一定的影响，从而也直接影响中国对巴西的投资以及能源合作。

巴西的政局变化主要包括对总统罗塞夫的弹劾、特梅尔政府的上台以及由此引发的巴西政党政治的变化。对罗塞夫的弹劾肇始于2015年年底，该年12月，巴西众议院通过了反对派提出的弹劾申请，正式启动了对总统的弹劾程序。2016年3月，时任巴西副总统、民主运动领袖米歇尔·特梅尔宣布其政党脱离罗塞夫领导下的执政联盟。民主运动党是巴西第一大党，在国会之中拥有众多的议席，是影响弹劾结果的关键性力量。在民主运动党退出之后，其他政党也纷纷退出执政联盟，劳工党在国会之中的支持力量锐减，此举无疑对罗塞夫造成重大打击，使弹劾提案通过的可能性大大增加。

4月11日，众议院通过了对罗塞夫的弹劾报告，指控罗塞夫在未经国会批准的情况下，私自挪用央行资金为国家财政垫款，违反了《财政责任法》，存在“渎职罪”的嫌疑。6天后，对罗塞夫的弹劾案以超过三分之二的多数票通过，开始进入参议院的表决程序。在5月12日的首轮表决中，参议院以三分之二多数票通过了弹劾案，暂停了罗塞夫的总统职务，由副总统特梅尔任代总统。8月31日，在参议院的最后一轮表决中仍以多数票通过，罗塞夫的总统职务随即被罢免，特梅尔正式就任巴西总统，任期到2018年举行新一届总统选举为止。

虽然罗塞夫的下台结束了劳工党长期以来在巴西的统治，由特梅尔政府组建的新执政联盟得以接手政权，但巴西政局的前景仍存在一定变数。一方面，新形成的执政联盟还不够稳固，党派执政仍旧存在。巴西是一个多党制国家，主要的政党有十几个，大小不一，诉求多元。由于没有一个政党具备单独执政实力，因而在政治博弈中拉拢中间党派、建立执政联盟，成为几个大党的首选策略。

巴西多党制下由于各党派在政治理念、利益诉求和意识形态等方面存在的差异，政党之间存在不同程度上的利益冲突和矛盾，因此多党制天然地具备不稳定性。但为了赢得国会方面的支持，总统往往要采取多党联合执政的做法，这加剧了巴西政局的不稳定性，同时也给政策的制定和实施形成一定阻力。罗塞夫下台后，特梅尔政府下的执政联盟也开始出现裂痕，尤其是在特梅尔提出对养老金等福利制度进行改革以节省政府开支后，联盟内部的矛盾进一步激化。此外，劳工党虽然不再是执政党，但在巴西政坛仍有一定的政治影响力，特梅尔政府提出的政策方案势必会遭到这股力量的抵制。对外来投资而言，不得不面对其政党政治的不稳定性所带来的潜在性风险。

另一方面，特梅尔上台后推行一系列自由化经济改革，以尽快提振巴西经济，在客观上有利于改善巴西国内的投资环境。首先，对国有企业的私有化改革是其中的一项重要议程。特梅尔政府旨在通过出售部分国有企业的公司股份和基础设施项目的运营权，降低国企的冗余程度并缩减政府过于庞大的财政赤字，以提升国内经济活力。

其次，增加对基础设施建设的资金投入。尽管巴西成功举办了2016年国际足联世界杯和2016年夏季奥运会，但基础设施落后仍是制约巴西经济增长的一大瓶颈。在世界经济论坛（World Economic Forum）公布的全球基建排名中，巴西在144个国家中位列第120名。为解决基础设施落后问题，特梅尔政府在2017年3月公布了其基础设施投资计划，计划募集450亿里亚尔（144亿美元）用于对高速公路、铁路、港口和机场等34个重点项目的建设，最终打造一套现代化的高效运输系统。

最后，出台投资便利化政策。为吸引外来投资，特梅尔政府对现行的经济和金融政策进行改革，以简化现有的金融手续，减轻企业和个人的债务压力，并在环保和劳工方面制定更为灵活的政策，降低投资者的行政成本和劳工压力。需要注意的是，虽然以上政策的制定和变更对投资环境的改善有所帮助，但政策最终能否通过以及落实到何种程度，还要取决于政府、政党和工会等多方面因素共同博弈的结果。

3中巴能源合作新机遇

自2007年深海油气蕴藏发现以来，巴西在国际能源市场上被给予厚望国际能源署（IEA）认为2030年巴西有望成为世界第六大产油国。然而，近些年来，巴西石油产量增幅并不大，石油产业的发展也遇到了瓶颈。由于巴西石油公司未能实现其生产目标，石油产量的增长速度远远低于预期。与2007年的盐下油气资源巨量储量发现时相比，2016年巴西石油公司产量仅比当时增加30万桶/日。按照该公司的中长期生产计划，到2020年石油产量将达到270万桶/日，远远低于该公司最初设定的2020年达到500万桶/日的目标。究其原因，主要在于政府对油气资源的过度控制和干预阻滞了油气产业的发展。

拉美是“资源民族主义”的发源地，为了保证国家对油气资源的控制权，政府常常通过行政手段强化国家对资源勘探开发和资源归属的干预，并排斥外资公司的参与。巴西国家石油公司是巴西最大的石油公司，也是政府财政收入的贡献者。在卢拉和罗塞夫政府执政期间，出于借助巴西国家石油公司提升就业率和赢得选民支持的实际需要，赋予了巴西国家石油公司过大的权力，其不仅掌管国内上游油气勘探开发，对下游和中游的炼化和管网基础设施的经营也全部包办，可以说垄断了国内油气行业。

例如，巴西前总统卢拉曾出台法规，对深海油气进行“国有化”改造，规定在盐下油气资源（Pre-salt Oil and Gas）的开发中，政府所占股权应不低于30%。再如，为维护其在深水钻井技术上的世界领先优势，巴西也对该技术予以“特别把控”，防范外国公司获得核心知识产权，这种保守主义石油政策在很大程度上抑制了外资进入巴西石油市场的积极性。此外，巴西石油权力的垄断势必滋生腐败，巴西国家石油公司腐败案，亦被称之为巴西有史以来最大的丑闻，涉及政界高层、商界人士和石油公司的高层，前总统罗塞夫也为此受到牵连。

特梅尔总统执政后，面对外部大宗商品价格大幅下滑和内部经济衰退的困局，竭力推进对能源开发的市场化改革，积极推进能源立法的透明化和自由化发展，这为外国投资者进入巴西能源市场提供了难得的“机会之窗”。一方面，特梅尔总统签署法令，公布了油气生产新规定，旨在打破巴西国家石油公司的垄断，引进外资,开发上游的盐下油气资源。为此，巴西重启停滞已久的油气区块招标时间表，在2017~2019年将面向全球企业公开进行10轮油气区块的竞标，出让金额高达830亿美元（表1）。

另一方面，政府还更换巴西国家石油公司的首席执行官，敦促其尽快出售公司资产，以盘活资产、减少其债务负担。在过去两年中，巴西国家石油公司已经出售了近140亿美元的资产，该公司正在寻求到2018年年底前再出售210亿美元。这些措施都是特梅尔政府雄心勃勃的能源市场化和自由化改革中的重要一步，力图向外国油气公司敞开大门，使其可以开发巴西庞大的石油储备，而不需与债务和丑闻缠身的巴西国家石油公司合作。上述措施已经取得了一定的成效，为中国油气公司投资巴西能源市场提供了新契机。

除直接投资外，金融合作成为驱动中巴能源合作的新动能。2016年12月，在国家开发银行提供的长期贷款的支持下,巴西国家石油公司与中石油、中化工和振华石油三家中国石油企业签署了一系列有关贷款、贸易等双边及多方协议。根据协议,三家中国油企共计获得10万桶/日、500万吨/年的十年期巴西原油供应合同。金融合作对巴西而言，获得了石油开发的资金支持和稳定市场；对中国而言，获得了稳定的石油“增量供应”并提升了能源供应安全系数，是中巴能源合作的一种互利共赢新尝试。

4结 语

巴西是拉丁美洲最大的国家，也是全球首个与中国建立战略合作伙伴关系的国家。巴西的能源资源优势决定了中巴能源合作具有极强的互补性和互利性，不仅有利于各自国内经济的发展，对中拉能源合作乃至“南南能源合作”都具极强的示范效应。新的经济周期调整往往孕育着新的投资机遇，虽然2016年巴西政局经历大动荡和“再平衡”，但整体投资环境依然良好，中国企业在巴投资发展趋势总体向好。

特梅尔政府所推行的一系列自由化经济改革，对提振巴西经济起到了一定的积极作用，而巴西“资源民族主义”情绪有所减弱，有利于中国企业进军巴西能源市场。从风险防范的角度，巴西将于2018年举行总统大选，目前推行的政策能否在新政府下继续得到贯彻仍存在一定的不确定性，中国能源企业应在对投资项目进行审慎评估后，适时介入，以防范投资风险。（注释略）

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本文为作者个人观点，不代表国关国政外交学人平台观点

文章来源：《海外投资与出口信贷》2017年04期；国关国政外交学人微信公众号平台编辑首发

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